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中国MAH制度改革浅析 ── 中恒星光产业洞见系列(35)
 中恒星光RDDM组          2017-12-11


今年以来,医改政策
“惊喜”不断。行至年末,医疗器械领域又有重磅政策砸出,上海市食药监局在127日正式发布并实施《中国(上海)自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》(以下简称“试点方案”),上海自贸区成为全国首个医疗器械注册人制度的试点地区。继药品上市许可持有人制度试点2年后,医疗器械管理制度也开始驶入了改革的快车道。但相信很多人还是对于注册人或持有人制度懵懵懂懂,究竟该试点方案将对我国的医疗器械市场产生什么样的影响?改革能否顺利推进? 本文将就这些问题做简单探讨。


什么是注册人制度?
从全球范围看,药品或器械的注册申请和生产之间的关系主要有两种模式:一种是以欧盟、美国为代表的分离制度,注册申请人和生产企业可以为不同的主体,生产能力并非注册的先决条件,这就是俗称的MAHMarketing Authorization Holder)制度;另一种则是以我国为代表的捆绑制度,注册申请人必须也是生产企业,生产能力成为注册的前提。日本曾经长期也实行与我国同样的捆绑制度,但在2004年经过改革,转向了MAH制,足以证明分离制度正在成为国际社会的主流。
我国长期实行捆绑制。在医疗器械领域,根据CFDA2014年颁布的《医疗器械注册管理办法》第九条规定:“医疗器械注册申请人和备案人应当建立与产品研制、生产有关的质量管理体系,并保持有效运行。”从流程上说,医疗器械在注册申报前,必须先建立生产车间,取得“医疗器械生产许可证”后才能生产样品及进行更进一步的检测、临床试验及最后的注册申报(属于创新医疗器械特别审批程序审批的境内医疗器械样品可以先委托其他企业生产)。虽然在CFDA的《医疗器械生产监督管理办法》第三章有提到委托生产管理等规定,但其本质目的是为了缓解已取得注册证的生产企业的产能不足问题,委托生产的双方都必须同时具备注册和生产许可证,并没有对注册、生产捆绑制度有任何的影响。
药品上市许可持有人制度和医疗器械注册人制度虽然名称不同(名称不同的原因在于药品批准文号可以转让,但器械注册证不行),但内涵一致,本质都是从捆绑制转向MAH分离制度,最直接的改变就是将生产许可和上市许可相互独立。“试点方案”写明:“注册人具备相应生产资质和能力的,可以自行生产,也可以委托上海市医疗器械生产企业生产产品;注册人不具备相应生产资质与能力的,可以直接委托上海市医疗器械生产企业生产产品。受托生产企业不具备相应生产资质的,可提交注册人的医疗器械注册证申请生产许可”,并且更进一步将单点委托生产放开到多点委托生产,范围也覆盖了第二类、第三类器械。

捆绑制与MAH区别示例

 

图片来源:公开资料、中恒星光整理

 
注册和生产的解绑是注册人制度试点的一大看点,但注册人制度实际是涵盖器械上市前和上市后管理的全过程,特别是在后续的权责归属上,进一步进行了严密的界定,这常常被大家所忽略。
同样的,对于药品或器械全生命周期的管理责任主体,也有两种模式:一是统一制,即由一个主体对全生命周期实行统一的闭环管理;二是分散制,将生命周期划分为研发、生产、销售等多段,每段有不同的主体担责。过往,我国实行的是分散制,但此次MAH改革更加强调统一制。注册人必须承担全生命周期的管理,涵盖设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、售后服务、产品召回、不良事件报告等环节,即使是委托生产,也必须承担对受托生产单位的检查评审、质量管理等责任。而受托生产单位,则主要按照注册人提供的技术要求和质量标准进行生产,责任地位不如注册人重大。

 
注册人制度会产生什么影响?
传统的捆绑制度是在特定的历史条件下所建立的。过往,我国医药、器械厂商研发能力不足,产品多以仿制为主,那么对其管理的重心往往会落在生产环节上,将生产能力作为注册前提也是合理的。并且出于谨慎管理起见,以需要大量固定资产投入的生产企业为主体也能更好的落实后续追责。但是,在我国医药创新快速发展阶段,捆绑制度已经成为创新的阻碍。由于必须先具备生产能力,创新企业不得不在前期投入大量资金用于车间建设、购置生产设备,并且后续的注册结果难以判断,时间周期又长,风险进一步加大,大大削弱了市场创新的积极性。即使有足够的资金进行先期投入,创始团队很可能还不得不承担自己并不擅长的生产管理,浪费大量精力。这导致了有大量的新产品早早的就被转让给生产企业,但生产企业本身又对新产品的研发和后续改进不太了解,对于后续的管理非常不利。
注册人制度最直接的就是调动了市场创新的积极性。将过往研发机构或个人由于资金不足、团队欠缺等原因,造成只能将技术转让或者通过抽屉协议等灰色手段持有股权,研发团队无法享有其创新应享有的价值,绝大多数利润被生产厂商所掌握。而在MAH制度下,研发单位可以迅速通过委托生产将产品产业化,不必面临大量前期投资“打水漂”的风险,有效提高了积极创新的积极性。
其次,产业结构将被重塑,产业中的研发企业、生产企业能够更加专注于其擅长的领域。我国医疗器械市场长期处于产能过剩的阶段,这与原先的捆绑制度有很大的关系。MAH改革后,一方面能够使得企业不必重复建设生产车间,转向委托有良好生产能力的生产商进行生产,避免无谓的资源浪费;另一方面,也为受委托企业生产资质的问题扫清了障碍,帮助其释放产能。跟进一步,这也给了一些掌握强渠道资源的代理商低风险转型的机会,通过委托生产拿证,依托渠道资源将自己的产品快速铺开,生产厂商过往强势的地位必然会受到影响。
最后 ,责任主体落实到位。过往,生产企业拥有注册和生产证,但技术可能非自主研发,因此不一定熟悉产品的情况。当产品出现质量等问题,责任难以界定,生产企业、研发机构,甚至是医疗机构和商业机构,都有可能会陷入长时间扯皮的状态中,问题无法解决。在MAH制度下,责任主体明确为注册人,那么在未来的任何问题都能有明确的追溯源头,受害者的权利能有效获得保护。

 
注册人制度前景如何?
药品上市持有人制度改革有很强的借鉴参考意义,其在大面积试点后的快速发展,无疑给医疗器械注册人制度的推进打上一剂强心针。根据CFDA统计数据,自201511月以来,仅1年多的时间,全国10个试点省市就有165个申请。而根据各省市政府文件的最新披露来看,截止目前,已经有400个左右的产品正在申请当中。上海一直是MAH改革的排头兵,在药品上市持有人制度的10个试点地区中,上海是首个公布清晰方案的,在申请量上也一直位居前位,也因此成为了首个医疗器械注册人的试点地区。此外,从申请人当中我们可以发现诸如百济神州、再鼎医药等知名的研发型企业,证明MAH确确实实是企业创新所迫切需要的。

药品上市许可持有人试点品种申报情况表(截止至2016.12.25)

 数据来源:CFDA、中恒星光整理


但没有完美的制度,中国医疗体系的特殊国情也不允许将国外的制度生搬硬套,虽然MAH改革现在正飞速发展当中,虽然有药品上市许可持有人制度改革经验在前,但仍有相当多的问题亟待解决。
首先,当前试点虽然研发企业能够将生产外包,但由于成为了责任主体,需要对全环节进行把控。在我国当前医疗市场下,有迫切MAH需求的研发型企业多数规模很小,是否有能力对生产厂商进行监督,对后续产品上市后的流通等环节进行管理,还是个未知数。MAH反而有可能加大了企业的负担和管理风险。
其次,市场的分工尚未形成,多数有生产能力的厂商均有相对应的产品需要进行生产,即使进行产能调配,对于MAH企业来说,产能规模、优先度等必然也难以满足要求。而过往有一些专门做委托加工的企业,又在CFDA的强烈规范下纷纷倒闭,即使有,其生产水平也往往较差。特别的,不同于药品,器械往往生产流程复杂,涉及多项技术环节,各细分行业差异度又大,厂商如非同一行业,那么是否有意愿去花费时间和金钱培养员工、新建产线,还需要求证。
第三,改革对监管部门提出新的挑战。一方面,责任主体不同于以前只是单纯的生产企业,MAH制度下,责任主体可能是研发机构、代理商等任何法人主体,也可能是研发人员这种非法人主体,如何监管还需要更详细的法规出台。另外,委托生产不限定地域范围,甚至有多个受托方,跨多区域监管也成为新的难题。
MAH的试点,延续了CFDA今年以来一系列鼓励创新的政策,也必然是发展趋势,但未来结果如何,就让我们拭目以待吧。

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